人 權 群 像
 

從國際公約談人權議題及價值|專訪黃嵩立教授|人權群像第二季第一集
台灣人權學刊編輯組

摘要

本次專題採訪的重點,在於記錄黃嵩立教授長期推動台灣推動人權教育的歷程,從國際公約到人權議題與價值,都是值得關注的事項。本文共七個要點:一、黃教授本身是公共衛生的專業背景,在柬埔寨推動煙害防制政策時,因為專業背景的轉換,採取的策略及觀點也隨之轉化,並引入國際公約的論述,成功達成煙害防制的目標;二、想要有效推動公共政策的關鍵處,應該突破過去的既有的合作模式,找到當地關鍵合作人士,協助他們執行份內本該做的事,就能事半功倍;三、黃教授為了台灣能加入WHO,持續奔走歐洲各國,拜會當地的政府官員、國會議員,替台灣爭取國際上的認可;四、為《兩公約》建立監督機制的同時,發展出政府與民間團體有效的溝通管道,並且能夠收集眾人集思廣益,替台灣建置值得沿用的公約監督模式,也希望公約的審察,在未來更為獨立客觀的監察機制;五、在推廣人權教育的成效與阻礙上,不論是國際醫療學程的設立,或是人權觀念的教育,多年來已漸收成效,但是政府部門缺乏推動人權法案的決心,行政院也還做不到成立人權處,是比較遺憾的事,政府部門未來需要加強內部教育訓練,不能忽視與各界的溝通管道,以期施行公約或法規時,能與各界同步接軌;六、觀看台灣的現況與展望,雖然台灣受時代背景的限制,現行的公務人員較難突破傳統思維,無法立即有效的改變人權教育的現況,但在未來必能漸收成效,此外翻動《監察法》的更新、著手翻譯國際公約,協助台灣社會發展出較為開闊的國際觀念,也是刻不容緩的要事;七、後記的部分,希望台灣社會能正視外籍移工的人權問題,並能超越勞動市場、經濟範疇,以人權為最高價值,建構出台灣多元文化的社會。

關鍵字:國際公約、公共政策、WHO、兩公約監督、人權、人權教育

壹、前言

黃嵩立教授畢業於美國哈佛大學環境衛生研究所呼吸生物學博士,現職為國立陽明大學公共衛生研究所專任教授、總統府人權諮詢委員會委員、人權公約施行監督聯盟執行委員、TIMA台灣國際醫學聯盟秘書長,曾任陽明大學學務長、陽明大學國際衛生學程負責人、陽明大學社會醫學科副教授、鳳林榮民學院外科醫師。學術專長為國際衛生、煙害防制、空氣污染、肺部疾病等。

黃教授在這二十年來,不論在人權的推動、人權的教育,或是在陽明大學開設國際醫療人權的碩士班課程,還是參與民間的活動,尤其是《兩公約》的監督聯盟(現在已經擴大為國際公約的監督聯盟),都有十分顯著的貢獻。同時,在這一、二年來,黃教授也參與總統府人權諮詢委員會的工作,算是當前總統府人權諮詢委員會中,最具影響力的成員之一。關於黃教授這幾年投入的事務當中,他究竟如何參與人權教育、進行人權推動的相關工作,又遇到什麼樣的阻礙、建立起什麼樣的成就,值得進一步的探究。

貳、以公衛背景推動煙害防制的思維轉化

黃教授本身具備公共衛生專業背景,他在哈佛大學就讀時,學的就是公衛,但是黃教授在柬埔寨出公務時,又執行了煙害防制的計畫。由公共衛生到煙害防制推動,這樣的歷程轉折,是否容易呢?黃教授不敢說自己做了多少事情,他也常常跟自己解釋說:「為什麼現在會做這些事情?」以提醒自我做事的初衷。他透露,二十年前的他是完全無法預估現在的自己,以及目前做的這些工作。不過,細想過去十多年的經歷,他真的非常高興有機會投入這個領域。在專業轉折與投入新領域的過程中,受到默老師相當大的啟發。

黃教授表示,從公共衛生進入到人權教育的距離,並不如想像中的遙遠。主要的差別在於,公共衛生想要促進的是「群體」的健康,所以在執行計畫的時候,並不會產生針對「個別人士」提供醫療或服務的思維,而是在想有什麼辦法,能透過公共政策發生影響,由政策的導入來改變眾人,包括健康的行為或是健康的結果。從公共政策的角度來看,時常觀察一個公共衛生的政策會造成社會上什麼樣的影響,與推動人權觀念確實沒有直接的關連性。不過在柬埔寨工作的時候,黃教授清楚感受到當地的一些情況,進而將公衛與人權觀念漸漸的串連起來。

在柬埔寨,公共衛生政策是包含在其他政策當中,「公共衛生」從來就不是一項獨立施行的政策。即使是煙害防制這麼具體的事情,甚至關係到社區收入的情況,也無法獨立推動。另外,地方政府是否有想管理地方企業的態度,或是政府與國會之間互動的關係,都是政策推動者必須考慮的事情。此外,柬埔寨是一個開發比較晚的國家,黃教授觀察到大部分民眾的收入是非常低的,在國際上也是屬於國民所得偏低的國家,人民的平均餘命也不是那麼的長,但是當地民眾卻會用非常少的收入,冒著健康的風險去買煙。這個事情帶給黃教授一些衝擊,對人民來說,什麼是他們的自主權、什麼叫做對他們比較好?

追溯起黃教授能在柬埔寨成功推動煙害防制政策的原因,需要談起過去在因緣際會之下,認識黃默老師的一段往事。黃教授記得當時是在一個國科會人權教育推動計劃中,黃默老師組織了一個讀書範圍比較廣的讀書會,黃教授便參與在其中。對黃教授來講,那是一個很重要的學習期。因為他一直以來都是受到自然科學的訓練,當時卻接觸了許多人權相關領域的討論。不論是人民要怎樣談權力,或者怎麼樣判斷社會正義,以及如何串連不同的人權理論,對黃教授來說,是一點辦法都沒有。從那時候開始,他發現讀書很重要,就這樣持續五年時間,一直參與讀書會的討論。他們也讀了一系列關於社會發展、社會正義、人權的相關書籍,因為這段時間的研習,對他個人的幫助非常大。

其實對讀書會發起人的黃默老師而言,黃教授的加入,對讀書會素質的提升也帶來重要的影響,因為一個理想的讀書會,應該聚集哲學家、科學家、醫學家、藝術家,以及各方面的專家,才能展開比較開闊的視野,立基於實際的生活脈絡,並且做到教學相長。

參、推動公共政策的關鍵處

柬埔寨是一個發展比較慢的國家,在政治上又是一個君主立憲的政府,在這種情況下,要如何執行公共衛生政策?黃教授舉了一個實際的例子,當他們想推動煙害防制政策時,必須思考「到底要去說服誰」?如果在台灣,一般是找立法委員遊說,希望他們能在法案的推動上以支持。但是在柬埔寨,是一個行政權凌駕於立法權的情況,需要從政府機關中下工夫。在這個努力的過程中,黃教授領悟到公共政策的推動,跟國際人權法具有相輔的關係。

他們在柬埔寨推動煙害防制法,靠了二種力量。一個是引用世界衛生組織剛通過的一項公約,叫做《煙害防制框架公約》,它是一項國際公約,黃教授因此跟柬埔寨衛生部的官員反映:「這是一個國際規範,現在就是如此,應該要這麼做。」所以不論政府怎麼評估成效,他們都知道有一個具體的國際規範存在,因為世界各國都在這麼做了,所以他們也應該要朝這個方向努力,這是一個很重要的關鍵。

另外一個力量,就是借用一個NGO的身份,它叫做「台灣國際醫學聯盟」,不過黃教授及團隊決議,不打算支出台灣的經費,拿去柬埔寨提供相關服務。而是盡快在當地找到可以提供煙害防制服務、戒煙服務,或者是推動政策的「關鍵人」。他們花了一些時間,了解當地主要的組織、團體。黃教授發現有三種人很重要,第一個是世界衛生組織派駐在柬埔寨辦公室裡頭的專員,當時由一位澳洲籍人士擔任,他負責的就是煙害防制業務,這是一位非常重要的人士。另外就是在柬埔寨的衛生部中,有一個單位(對應台灣的國民健康署),叫做National Center for Health Promotion。再來就是民間,有一個類似台灣董氏基金會的單位,那是由安息日教會衍生出來的當地團體。他們很快的了解,這些當地的人員才有辦法影響柬埔寨的政策,所以由台灣團隊提供相關資訊、建議,讓這些人去做他們原本就要做的事;而不是另外提供經費,要當地人替台灣團隊做事。

因為黃教授事先進行當相大規模的準備,察看哪些行政部門對於推動煙害防制的工作是有興趣的,所以台灣團隊可以很放心的讓當地執行者,參照世界衛生組織的標準,出面遊說當地的行政官員。黃教授說,除了衛生部之外,煙害防制的工作與教育部、國防部,都有關係。柬埔寨的軍隊在那個時候幾乎沒有多餘的經費,而當地的煙草公司會拿著香煙送給軍隊以示慰勞,但也替煙草公司養成一大批終身支持者,因為等人們對香煙上癮之後,就很難戒掉。

以上就是黃教授學習到的經驗,而人權工作也是有一套世界人權公約可以做為標準,從social organization from human right這樣的角色來看,也就是觀察世界人權公約怎麼樣產生在地的作用,其實是要靠當地社會動員。而社會動員有一個部分是依靠公民社會本來在歷史、文化中,長久蓄積的能量,另外一部分就是世界人權公約,做為倡議的時候,這是非常好用的依據。其實在台灣,也有類似的情況,許多非政府組織,也都是引用國際人權法,帶給政府一些壓力,進而影響政府進行一些改革。台灣團隊事後回顧這項在柬埔寨的計畫,是非常成功的。

肆、為台灣加入WHO而奔走歐洲各國

黃教授從柬埔寨回來之後,參與的事項非常廣泛。例如2002年在陽明大學創建了一個「國際醫療」的碩士班學程,另外也加入或成立一些民間組織,在這些團體中,以台灣國際醫學聯盟投注的心力最多,甚至為了台灣能加入WHO而奔走在歐洲各國。

International Health Program的教學內容就是公共衛生,一開始施教的對象,主要以非洲邦交國的留學生為主。當時台灣在非洲的邦交國比現在多,可惜黃教授一邊辦學程,邦交國卻逐年減少。幸好這個學程在國際上建立起一定的口碑,後來也吸引了一些非邦交國的學生來台灣留學,現在有東歐的學生、南美的學生,還有東南亞的學生,來國際醫療學程就讀的人數越來越多。黃教授很高興有機會培養他們國際醫療的相關知識,雖然他已經沒有當系主任,但學程的教育後繼有人,而且教育內容越來越專業、架構越來越清楚。

黃教授也曾經到歐洲各個國家遊說,為台灣參加WHO世界衛生組織而努力。黃教授表示時間點大概是在2000年開始,他擔任秘書長的組織叫做TIMA(Taiwan International Medical Alliance),就是台灣國際醫學聯盟。它是在2001年成立的,當時成立的一個重要原因,就是希望台灣可以進入世界衛生組織。WHO每年五月在日內瓦召開世界衛生大會,黃教授就跟衛生部長去日內瓦。他們覺得去會場抗議,無法發揮什麼效果,所以他們採取的策略就是去歐洲各個國家,逐一的拜訪,希望能拜訪到該國的國會議員、衛生部跟外交部的官員,然後說服他們說來支持台灣。

大家都知道台灣特殊的國際形勢,所以這些國家的官員都會說:「你們的立場我們完全清楚,而且很支持,但是我們只是歐盟的一個國家,我們沒有辦法代表其他國家說話。」最後的最後,當然還是被「一中原則」阻礙。很明顯的,這些國家在政治上受到壓力,無法幫助台灣,不過即使是這樣,黃教授還是繼續努力,幾乎每年都要到歐洲持續遊說。

黃教授認為這類的事情,最好是由外交部帶頭來做。不過身為NGO的一份子,他覺得還是有很多事是NGO可以做的範圍,由民間來開拓民間的資源。那個時候的台灣,做了非常多的國際合作計畫,不過以醫療專業來看,多半的合作模式都是台灣人到國外,直接提供優秀的醫療團給當地,或是開放義診等作法。若從公共衛生的角度來,應該可以試試看其他可能性,才會衍生出柬埔寨「以政策為導向」的國際合作模式。

伍、建立《兩公約》的監督機制

至於黃教授如何推動《兩公約》監督,還要提到另外一位影響他深遠的黃老師,就是黃文雄先生。黃教授會跟黃文雄先生建立合作的關係,也是在一個偶然的情況。當時是在雷震民主人權基金辦理演講的時候,主辦單位安排的第二位演講者就是Thomas Pogge,Thomas Pogge主要推動的計畫是global health fund,因為這個計畫跟公共衛生有關係,黃文雄先生於是請教陳俊宏老師說:「誰可以幫忙辦這次的活動?」陳老師因此推薦了黃嵩立教授。黃教授到現在都還記得,黃文雄先生在那年的端午節,約了他在老樹咖啡見面。之後,黃教授喝了咖啡,也幫忙辦理Pogge那次在雷震基金會的演講。

等到2009年,《兩公約》施行法通過了,接下來就要籌組《兩公約》施行監督聯盟。黃文雄先生找了四十幾個團體參與籌組,因為先前的合作關係,黃先生也找了黃教授,做為發起團體之一。黃教授從此投入其中,再也無法抽身。他們剛開始處理的是《兩公約》,隨後台灣又批準了好幾個公約,因此工作量增加了很多。黃教授一開始以《兩公約》為主,他最關注的是「健康」議題,也牽涉到經濟社會權利。黃教授之後開始投入聯合國的人權機制,他花了很多精神學習、理解聯合國發布的各種人權相關文書。《兩公約》監督聯盟第一次的審查是在2013年,所以在2013之前,黃文雄先生當初找來的四十幾個團體,都投注很大的心力研讀人權相關文書,他們也找了國外的專業人士詢問,以便了解、參考聯合國的審查大多如何進行。

他們之後開始準備撰寫第一次的民間影子報告,黃教授表示那個時候,大家也花了非常多的時間來開會、商議。他們還去拜訪當時的總統府人權諮詢委員,希望能說服這些委員,如果要做審查,就應該按照聯合國的模式。黃教授說撰寫整份國家報告,其實沒有什麼問題,而且總統府也做了決定,《兩公約》不應該因循台灣之前施行報告的寫法,而是按照聯合國對於各個公約國家報告的方式繳交。當中比較困難之處,就是應該交付給誰來辦理審查?四十多的參與團體當中,有一派主張不應該由政府擔任審查角色,免得球員兼裁判,無法有效監督。不過基於種種考量,政府最後還是決定由法務部擔任整個審查的秘書處,這是一個不得不然的結果。他們當時為此還拜會了蕭萬長副總統,跟他提說這個報告無論如何,都要有一個中立客觀的審查過程。因此成立了「七人小組」,而黃默老師是總顧問,所以七人小組的實際參與者有八個人,他們成為第一次《兩公約》國家報告審查中,秘書處的一個諮詢小組。

爾後,《兩公約》國家報告的審查形式、聘請的委員、時間的分配等等,都是由七人小組決定的。現在回頭來看,當時法務部的幾位同仁,包括彭司長、黃副司長,還有郭銘禮檢察官,他們在那個時候,扮演著相當重要的角色,在行政方面,他們也盡其所能,去執行七人小組做出的決議。

在七人小組當中,因為黃教授代表人權公約施行監督聯盟,所以每次去開會之前,黃教授都會跟民間團體討論,取得見識。因此黃教授每次開會提供的意見,都不是他個人的看法,而是民間團體開會的結論,而當時NGO提出來的意見,在某個程度上面都得到大家的支持,以上就是2013年審查的形式。

其實那樣的審查過程,是一個很有效的溝通場合,在那個場合中,政府跟民間有許多良善的溝通機會,政府也不能再說:「我不知道有這些問題。」因為民間與政府之間已經講得很清楚,然後又分析給審查委員聽,並寫成結論性意見。至於委請法務部來擔任秘書處,是一個不得已的情況,因為當時實在沒有一個比較適當的機構還是團體。張文貞教授還為了此事寫過文章,她認為若有一個獨立的單位擔任監督角色,應該會更好一些。

而郭檢察官在其中,也盡了非常多的力量,他認同應該遵守聯合國的規章來辦事情,假如當時是換其他檢察官來做,也許處坊式會不一樣。當時建立起的架構,成為之後公約報告撰寫的一種示範。包括邀國外的專家來諮詢、如何進行審查、非政府組織該扮演的角色、該參與到什麼程度。這個在《兩公約》第一次審查建立起的運作模式,後來的兒權公約、生權公約都這麼做,《兩公約》第二次審查也這麼做。法務部也擬了一個國際公約審查應注意事項,並在總統府人權諮詢委員會提出來過,大概也希望之後可以持續這種方式。

至於2017年,第二次《兩公約》的審查,黃教授投注的心力比第一次還要多,而且還把各界組織起來。黃教授當然遵照第一次的模式,當時《兩公約》施行聯盟已經負責編纂影子報告。到了2017年,眾人也累積一些教訓,那時候的作法就是找了十位不同領域的編輯,每個編輯負責各領域的條文。如此的分工,有點對照《兩公約》審查十位委員有各自的領域之模式,所以黃教授也找了十位編輯,各組召開編輯會議,最後再來整合編輯。當中的一項挑戰,大家可能都沒留意過,就是翻譯費非常的昂貴,為了節省經費,大家還拼命的濃縮訊息,即便是這樣,他們好不容易累積下來的經費,經過一次的翻譯就用光了。

在非政府組織中,有些影響力稍微弱勢的團體,他們比較容易受到忽視。黃教授說服大家來參與影子報告的撰寫,稍能彌補這個狀況。因為台灣脫離聯合國制度很久了,所以當哪個公約試圖改變政府政策的時候,大家都抱著期望,希望這是一個有效的方法。不過即使花了那麼多時間準備,也有可能沒有結果,但是做為NGO,從來沒有放棄,他們仍然樂意扮演溝通與促進的平台。

其實NGO平時都非常的忙碌,各自有關注的議題,很難說讓每個議題在公約裡都發揮作用。相較於歐洲各國,對台灣來講,公約的審查是一種新的嘗試,大家多是抱著期待而來,黃教授自勉能夠做的就盡量做。至於為何要把成果報告編纂成冊,也是從第一次的影子報告中學來的。第一次審查的時候,每個委員桌上都堆滿了各式各樣的材料,對委員來講,不但要聽又要看,審查一整天之後,不太可能再去翻那些書面資料,所以黃教授認為把資料編撰成冊,不但讓委員們方便翻閱,也能讓政府報告跟民間報告同步進行。所以第二次時,已經熟悉相關的人事、規則,所以就盡可能的編輯資料。

第二次有八十個團體參與,黃教授沒有任何的排除性,他認為只要有關《兩公約》裡的任何條文,要寫都可以。由於黃教授擔任總統府諮詢人權委員會的委員,他自謙表示很難闡述自己在之中發揮什麼樣的功能。因為人權法案的推動,並不是非常有效率。另外,除了國家人權委員會之外,黃教授認為行政院應該也要有一個人權處。在蔡總統剛上任之際,黃教授提出了這個想法,他請行政部門檢視若要把人權工作做好,需要什麼樣的層級、人員、專業,但是行政部門的回覆,就是礙於經費、能力都有限,所以難以達成。黃教授不滿意這樣的態度,訓斥了主席在內的相關人員。

到了三年後的今天,黃教授又為此事,正式提出請求,希望行政院再再審慎的考慮一下。所以具體而言,黃教授不知道在那個委員會中,達成了什麼目標。但是這個身份卻賦予黃教授新的角色,也就是當兒童權利公約,或是身心障礙者權利公約審查,黃教授要去說服相關單位,應該按照人權公約的模式,並且要比照《兩公約》的方法,針對結論性意見,還要召開個別的會議,並請公民團體(即相對應的政府機關)再談一次。如果只是用人約盟召集人的身份,行政單位不會買帳,如果黃教授表示自己是總統府人權諮詢委員,對於行政單位來說,是一個有效的對應身份,他們至少可以說總統府也是這樣做的。

陸、推廣人權教育的成效與阻礙

黃教授很高興的說,2014年通過的CRPT審查,是真的有品質,這也是《兩公約》核心的優點。在諸多事項中,黃教授在學校方面建立了國際衛生學程,並且步上軌道,穩定的進行,不只來台灣的留學生學到很多的事情,連授課教師都很沉浸其中。雖然一開始,老師們還不太習慣用英語開課,黃教授也幾乎無法提供任何具體的教材、範本,以及實質上的誘因,以鼓勵老師們來開課。不過最好的吸引力,就是當老師接觸到這些國際學生的種種感受,因為學生們特殊的學習背景、工作背景,學生改變了跟老師的互動方式跟內容,這個跟教導國內學生,有很不一樣的體驗。留學生們非常積極,很想在短時間完成學習計畫,他們會提出很多有深度的問題,加上他們很多都有工作經驗,與國內學生相較之下,留學生們十分的好學。這一切都讓老師們很喜歡跟這些外籍學生相處,並且帶領他們做研究,漸漸的建構出一個適合學習、教學的環境。

從NGO的角度來看,黃教授認為比較難評估自己做的事情到底有何成效。NGO的工作是說服別人去做他們該做的事情,所以當他們把事情做出來的時候,其實就是他們的功勞,所以NGO的工作成效是很難被評估的。這些執行單位大多受到各方的遊說、壓力,也很難衡量哪方面促成的效益最大。在社會教育方面發生的作用,就是把人權的理念傳播出去,雖然這是漫長且不易察覺的改變,但是不論在社會上,還是對於政府的公務人員,多少都產生影響。

至於人約盟實際的功勞,就是在國家報告的撰寫、審查中,花了非常大的力氣,並且是有成效的。人約盟的去存,將會對國家報告產生截然不同的成果,這是無庸致疑的。早在陳水扁先生擔任總統時,就曾說要在他的任內通過人權施行法的數個草案,雖然這些草案送到立法院後沒有通過,但是從那個時候就已經推動了很久,後續參加的團體也非常多。以人權公約做為合作的平台,促使大家聚在一起,各自分工,並且帶來貢獻,對黃教授來講是一個很難得的工作經驗。這件事已經倡導這麼多年了,但是到現在,還沒有看到比較明確的行政部門出現。有些立法委員表示很願意協助推動,但是行政部門遲遲不肯作為。所以說到人約盟重要的成就,就是還沒有成功推動人權法案,這個過程雖然有趣,同時也很傷感。

雖然政府時常說人權跟民主就是我們的核心價值,但是黃教授認為他們不了解人權的價值在哪裡,所以一直沒有把國家人權委員會跟行政院的人權處的,視為優先推動的工作。人權工作要做好,並不是NGO幾個月開一次會,談論一些或大或小的事情就能有成效。明明是組織上的問題,但是他們不覺得成立人權處或人權委員,是讓民眾「有感」的政績,也不覺得能對施政成績帶來什麼好處。

台灣最重要的人權議題究竟是什麼?政府被外來力量框架綁住,也限制了政府的觀點。觀看歐盟最關心的是廢死問題,再來是移工的問題,而民間則是關心同婚議題,或是迫遷的問題。而我們的政府卻認為人權法就是要政府去做一些做不到的事情,而且做了之後還會影響行政效率,這裡出現一個奇特的現象。台灣社會這幾十年來的進步指標之一,就是公民權,黃教授本身也去了很多公務機關開班授課,當他問公務人員說:「請問什麼是公民權?」其實沒有什麼人知道答案,很多公務人員被公民二字誤導,他們的回答都只是政治權。黃教授認為公民權是核心的一項權利,但是在政府部門的想法中,沒有這個項目。

柒、台灣的現況與展望

台灣在四、五十年前,所有的民主運動、人權運動所爭取的就是「基本的自由」,而這些辛辛苦苦爭取來的權利,也是台灣與中國最大的差別,然而政府部門居然不知道要為這個價值辯護,也說不清楚為了維護這個價值,現在應該做什麼努力,對於台灣正遭受到什麼樣的威脅,沒有共識。這種對最重要的核心價值都沒有意識的現象,實在是黃教授沒辦法理解的事。

政府部門的想法是上行下效的,將會影響到人民的政治公民素養。特別是在特定的議題中,例如「廢死」,政府很常把立法的責任推給民意。至於「同性婚姻」的議題,幸虧是民意堅定的表達,才促使政府立法。台灣社會中,大約五十歲以上的這一群人,由於時代背景使然,受到黨或體制教育影響很深,導致現今社會在推動轉型正義的時候,這群人對轉型正義沒有太大的感覺。黃教授在對公務人員上課時,清楚的感覺到,他們覺得這是毫無意義的行為,個人跟現在政府鬥爭前任政府的事情,沒有任何價值。如果我們把期待寄託在這群人身上,希望他們提出什麼創新的想法,並且引領大眾進行社會活動,來促成公民素養的改變,是一件有難度的事情。

另外一個狀況,就是在學校中,有部分公民老師表示,他們在課堂裡花了很多力氣教導學生,建立學生對公民議題的概念,可是在另外一堂課中,學生們又會聽到完全不一樣的想法。黃教授強調並不是對台灣社會的改變沒有信心,他認為很多人會自發性的覺醒、反思,尤其是在資訊公開的年代,能接收到許多新穎的訊息。不過要等到現在三十歲以下的年輕人,慢慢接掌到權力,之後才有可能施行比較系統性的改變。在目前的制度下,黃教授仍然覺得有希望,因為政府不能封閉大家的思考,所以社會還是會改變。

由於黃教授關注的幾個公約還沒有通過,所以對黃教授來說,接下來重要的事情,就是要繼續推動《禁止酷刑公約》在內的幾個草案,雖然施行法草案已經出來,但是相關教育訓練仍是缺乏的,包括制度的設計,還需要很多公部門的訓練。再來就是假設國家人權委會的訴求的目標可以成立,黃教授認為當中還是有非常多的工作需要再去溝通,與各界同步接軌。在未來不能總是以個案申訴為常態,因此即便法律通過了,內部的培訓還是有很大的空間,所以黃教授接下來會著重在專業的培育。

長遠一點的目標,黃教授希望再成立一個NGO台灣人權政策中心,來思考政策的問題,並且把國際上重要的文書、案件,整理成工具書。以《身心障礙者公約》來看,能夠閱讀國際文獻的人是非常有限的,因此國內的法官、律師方便查閱《身心障礙者公約》的資料就只有局部性,要用來做為行政或司法判決的基礎,都是非常不夠的。大部分的人無法參考歐盟或是歐洲人權相關的文獻,如果沒有辦法閱讀,就必須憑空創造一個法律見解。因此,以這麼有限的參考資料來看是不夠的,如果台灣還要再提升的話,整理國際文獻的工作不能不做。

不論監察委員,或是在監察院工作的調查官,他們的素質都非常好,一些新進委員也做了很多有意義的調查。只是我國的《監察法》,是一部需要提升、改善的法律,它給監察委員很大的自由空間,允許人們表現出最好的一面,同時也可以表現最差的一面,因為監察法對監察委員的行為舉止,只有相當低度的規範。如果是個一位非常熱心的委員,而且有人權意識的話,在握有非常大的空間下,只要找到切入點就能著手調查。如果是沒有意識的人,就去做一些勞民傷財的調查,甚至侵犯當事人的權利,因為整個要求是低度規範的。黃教授表示,如果還有餘力,希望能將監察院的法律再翻動一下,把重要的環節規劃出來。其實以監察院現有的人力資源,這並不是做不到的事情。

捌、後記—移工的人權問題

最後黃教授補充說明,外籍移工與他們家屬的權利,有可能是今後台灣社會關注的動向,台灣一方面很需要這些外來勞力,又卻不夠善待他們,加上一些陳舊觀念,造成現今社會上不太友善的情況。假如未來有機會通過移工及其家屬的權利公約,有些人權問題也許就能迎刃而解。不過要為移工建立完整的權利法規,是一項大工程。一般討論權利公約時,都有一個公式,將國內的法律跟公約的法律做一個並排、比較,檢視出哪些條目應該做,哪些做不到。不過,黃教授表示他了解到現況是,勞動部相關人士對裡面的諸多條文採取保留態度,也就是不太打算採用,通過不了的意思。

會有這樣的情況,除了牽涉到台灣社會的傳統觀念,像是許多台灣人對外來人口的不信任,甚至有些歧視,這之間還牽涉到許多利益消長的問題。相對其他會議,黃教授覺得過去出席勞動部開會的經驗不太好,那場會議中有勞工部代表,還有勞動部聘任的一些顧問,有些是勞工專家,或是經濟學者,他們大多表示沒有看過哪幾個輸入移工的國家批准這樣的公約,會主張移工平等的公約是輸出移工的國家。還有一些經濟學家說,如果同意移工公約在台灣施行,會為本地的勞工帶來傷害,比方說失去許多工作機會。事實上,本土民眾與移工之間的工作機會並不衝突,因為需要聘請移工的工作,大多是高勞動型或高危險型,這些是本土民眾不太願意從事的工作。

而勞動部拋出另外的議題,他們表示目前最難保障的是家庭幫傭的權利,而非工廠勞工的權利,因為這些勞工在工廠裡活動,比較容易掌握,而居處在各個家庭中的幫傭,外部人士不太容易了解他們的實際工作內容。勞動部也顧及到雇主跟受雇人的處境可能差不多,沒有比較優渥。另外,提升家庭幫庸的工資,政府需要規劃額外的補助款,對於聘僱外籍勞工的家庭來說,也會產生一筆相當可觀的支出。因此,在保障家庭幫傭權利的同時,也會使雇主付出相當大的成本。

黃教授認為這個情況的核心問題有二,一是政府的稅收捉襟見肘,之二就是政府不肯面對事實。但是移工人權的問題,若不透過公約的修訂來保障,還是有很多相關法律可以補強。其實不管怎麼做,社會都要付出一些成本,但黃教授仍然希望,未來能夠出現超越勞動市場、經濟範疇的法規,以人權為最高價值,並且也能考量到不同的文化背景、政治背景,這對台灣建構多元文化的社會,是非常有幫助的。

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台灣的國家人權委員會應該設置在哪裡?|專訪魏千峯||人權群像第一季第三集
 
台灣的國家人權委員會應該設置在哪裡?|專訪李念祖|人權群像第一季第二集
 
她(他)們還是我們?|專訪陳文葳||人權群像第一季第一集